Vouchers

0.01I vouchers sono la più brillante applicazione pratica della convinzione di Lord Keynes, che sia necessario passare da un mezzo di scambio costituito da un oggetto fisico, come l'oro, ad una moneta senza alcun legame con un oggetto fisico, come il biglietto cartaceo emesso attualmente dalle banche centrali, ed infine ad un mezzo di scambio puramente nominale, legato alla persona, ed emesso direttamente dallo Stato.

01Il voucher è stato inizialmente concepito dai suoi promotori come uno strumento per liberalizzare e privatizzare l'istruzione.

Supponete che l'autorità publica vi dica: "Se ci sollevate dall'onere di istruire vostro figlio, riceverete un buono, un pezzo di carta convertibile in una determinata somma di denaro se, e solo se, è usato per pagare il costo della sua istruzione in una scuola riconosciuta" [eliminando in questo modo] la penalizzazione finanziaria che oggi limita la libertà di scelta dei genitori

01Le conseguenze dell'applicazione di un sistema di buoni scuola sarebbe di spalmare le risorse publiche su un maggior numero di istituzioni diminuendo di conseguenza le fonti di finanziamento riservate alla scuola publica. Tenendo conto che la scuola privata, spesso confessionale, usufruisce di altre forme di finanziamento qualora esistesse una concreta libertà di scelta la situazione che oggi favorisce la scuola publica verrebbe ribaltata in breve tempo.

01Come spesso avviene nel libero mercato, una volta eliminato il concorrente, la qualità del prodotto diminuirebbe ed il prezzo risalirebbe, così come accade oggi per la scuola publica che in mancanza di concorrenza fornisce un prodotto scadente ad un costo elevato, così accadrebbe domani ad una scuola privata senza rivali. Ciò non toglie che il principio sia corretto.

1 - Generalita sui vouchers

1.01La parola inglese voucher può essere tradotta con: bonus, buono, tagliando, coupon, autorizzazione di pagamento ed è utilizzata per identificare degli equivalenti monetari. Luca Beltrametti, nella monografia ad essi dedicata, riporta la seguente definizione

I vouchers sono titoli che danno diritto a ricevere determinati beni o servizi da alcuni erogatori predeterminati. Il soggetto che possiede il voucher lo consegna all'erogatore in pagamento della prestazione; l'erogatore presenta all'ente che ha emesso il voucher ricevuto in pagamento e ne ottiene il rimborso in denaro.

1.02Il voucher è uno strumento per eseguire transazioni; il suo funzionamento è intermedio fra beni materiali e denaro possedendo alcune caratteristiche di entrambi, senza identificarsi con nessuno dei due. Rispetto alle erogazioni in denaro, il voucher si differenzia per la limitazione del potere di scelta, la tracciabilità e la scadenza.

Per esempio una gara publica per individuare un erogatore di beni e servizi pone il vincitore - per tutta la durata del contratto - nella posizione di monopolista: al contrario, nel caso di un programma con voucher i soggetti accreditati devono competere tra loro per tutta la durata del programma stesso.

1.03Rispetto alle erogazioni in natura, il voucher attiva un potere di scelta che pone in competizione diversi erogatori.

Il beneficiario di un voucher spesso può scegliere quando consumare la prestazione prevista: ciò non è sempre possibile nel caso di erogazioni in natura.

1.04Beltrametti individua sei caratteristiche peculiari del voucher:

Le risorse economiche traferite hanno un valore predeterminato.
La capacità di spesa viene attribuita direttamente al consumatore (beneficiario).
Il consumatore (beneficiario) ha una possibilità di scelta fra una pluralità di erogatori predeterminati e una pluralità di prestazioni predefinite.
I consumatori (beneficiari) sono individuabili come categorie in relazione ad alcune caratteristiche determinate dall'erogatore dei vouchers.
I vouchers sono (spesso) nominativi.
I vouchers hanno una scadenza.

1.05I vouchers hanno quindi delle caratteristiche che li rendono particolarmente idonei alla redistribuzione delle risorse a fini sociali, ponendo dei vincoli rispetto alle erogazioni in denaro, ma mantenendo una maggiore flessibilità rispetto alle erogazioni in natura. Di seguito alcune tipologie di utilizzo sociale dei voucher, che però non identificano completamente le possibilità dello strumento.

Misure di contrasto della povertà
Assistenza alle persone non autosufficienti
Istruzione a sovvenzione statale
Politiche per la casa
Politiche per l'occupazione
Programmi di formazione dei lavoratori
Culturale a sovvezione statale

1.06Si tende nei casi sopraelencati a considerare il voucher come una elargizione legata ad una specifica condizione, ad esempio di povertà o di malattia. Così inteso il voucher consente la discriminazione, non è una elargizione egualitaria e contravviene alla regola di non alterare la scala della ricchezza. Chi riceve un voucher aumenta la sua ricchezza rispetto al pari reddito che non lo riceve.

1.07In realtà i vouchers dovrebbero essere suddivisi, rispetto all'eguaglianza, in due categorie: la prima costituita da buoni uguali per tutti, sostitutivi del finanziamento di spese publiche per impianti sportivi, teatri, trasporti etc., la seconda costituita da buoni per spese sanitarie, assistenziali, etc., diversificati in funzione di parametri quali il tipo di malattia, la situazione familiare, l'entità dei versamenti assicurativi e delle imposte pagate in precedenza, il reddito, le proprietà immobiliati etc.

1.08Infine trascrivo, senza parafrasi e senza commenti, dall'articolo di Luca Beltrametti, publicato su Il Mulino ormai quindici anni fa, la chiara descrizione del sistema dei buoni di servizio, che rimane tuttora attuale, nelle sue linee essenziali, come modello concettuale dei servizi di assistenza agli anziani di un futuro welfare state.

L'ente assistenziale assegna agli assistiti dei "buoni" che attribuiscono il diritto a ben determinati servizi. L'assistito può scegliere tra una pluralità di fornitori possibili quello al quale conferire l'incarico di effettuare la prestazione. Coloro che erogano il servizio in cambio dei "buoni" sono poi rimborsati in denaro dall'ente assistenziale. Questa soluzione presenta i seguenti vantaggi:
a) l'avente diritto alle prestazioni ha la possibilità di esercitare un potere di scelta; a differenza di quanto accade nel caso di trasferimenti in denaro, tuttavia, esiste la possibilità per l'ente assistenziale di effettuare una "preselezione" dei soggetti che si candidano ad offrire i servizi sulla base di alcuni requisiti minimi di qualità. Il diritto a ogni determinata prestazione non è fungibile né espropriabile: ciò rende inutile la simulazione di bisogni inesistenti e garantisce che la prestazione assistenziale vada ad esclusivo beneficio dell'assistito.
b) L'avente diritto alla prestazione viene sottratto al dualismo esistente tra usufruire dei servizi gratuiti oppure rinunciarvi in toto optando per servizi privati a pagamento: la soluzione del buono servizio (al pari del trasferimento in denaro) permette all'ente assistenziale di riconoscere il diritto a prestazioni di livello dignitoso e consente al tempo stesso a chi ne abbia la possibilità di aggiungere risorse proprie per avere prestazioni di quantità e qualità superiore senza rinunciare alla parte publica di assistenza. In altri termini la presenza di un sistema publico obbligatorio gestito con il meccanismo dei "buoni servizio" può consentire ai cittadini di stipulare polizze assicurative private con una "franchigia" rappresentata appunto dal valore dei servizi coperti dal sistema publico: ciò può ridurre in modo molto sensibile il costo di tali polizze integrative private (individuali o collettive)
c) Rispetto alla prestazione diretta di servizi la soluzione del "voucher" presenta anche il vantaggio della trasparenza dei costi: pur non sopportando direttamente alcuna spesa, l'assistito può essere messo in condizione di avere consapevolezza del costo per la colelttività della prestazione ricevuta. Ciò può consentire forme di controllo sociale sui costi che disincentivano abusi.
d) Lo strumento dei voucher consente di sfruttare al massimo le enormi potenzialità dei recenti sviluppi dell'informatica: è possibile immaginare di dotare ogni cittadino di una "carta di credito sociale" che consenta l'accesso alle prestazioni dello stato sociale. Sulla base delle informazioni contenute nella carta stessa ad ogni cittadino viene richiesto al momento dell'erogazione del servizio il pagamento di una quota del costo del servizio stesso. È possibile configurare così un mercato con tariffazioni dei servizi calibrabili in modo da realizzare gli obiettivi redistributivi che lo Stato si pone e modificabili in tempo reale. D'altra parte, la presenza di una compartecipazione al costo dei servizi può costituire un forte deterrente a fronte del rischio di truffe (pagamenti per prestazioni non eseguite).

2 - Elementi di discussione

2.01In generale si deve rilevare che le potenzialità di utilizzo delle erogazioni sostitutive nelle transazioni economiche tra Stato e cittadini sono molto maggiori di quanto finora prospettato. Il concetto di voucher è applicabile ad ogni servizio publico che sia usufruibile singolarmente dal cittadino. I motivi che giustificano l'applicazione dei vouchers sono economici (maggiore efficienza della spesa) e politici (maggiore possibilità di scelta e quindi maggiore democraticità).

2.02Non mancano però le obiezioni, ad esempio nel caso delle politiche di contrasto della povertà è diffusa l'idea che il voucher, diversamente dall'erogazione in denaro, contenga una componente autoritaria, imponendo dei limiti alle scelte individuali.

La premessa per attuare politiche publiche di assistenza ai poveri che prevedano erogazioni sotto forma di voucher fa necessariamente riferimento a forme di paternalismo. Tale atteggiamento può derivare da un duplice presupposto logico.
i contribuenti accettano il trasferimento publico a favore dei poveri solo a condizione che questi utilizzino le risorse ricevute per finalità coerenti con le preferenze dei cittadini che decidono il trasferimento.
In secondo luogo, si può far riferimento all'idea che la povertà sia intrinsecamente associata ad uno stato di parziale incapacità di provvedere a se stessi. In altri termini, l'utilizzo dei vouchers si giustificherebbe ammettendo che la povertà sia la conseguenza di uno stato di mancanza di autocontrollo (per esempio droche e alcool) oppure che l'incapacità possa essere conseguenza della povertà qualora lo stato di povertà sia di per sé destabilizzante.

2.03Una seconda obiezione che può essere rivolta all'erogazione di buoni diversificati in funzione di parametri specifici, in questo caso la disoccupazione, è la possibilità di abusi.

La proposta di Snower ha trovato una recente eco nella legislazione italiana: nel d.lgs. 276/2003 attuativo della legge 30/2003 si prevede negli art. 70 ss. l'introduzione di "buoni" attraverso i quali i datori di lavoro possono procurarsi prestazioni da parte di lavoratori svantaggiati. Tale norma appare del tutto non condivisibile ... per la possibilità di abusi.

2.04Diversamente dalla moneta, non sono individuabili effetti generali sulle scelte di consumo e sull'offerta di beni e servizi dipendenti dall'uso di vouchers, ma si possono determinare singoli effetti in singole situazioni. Per questo ogni tipologia di voucher introducento caratteristiche specifiche nello scambio va studiata a sé: i vouchers sono uno strumento estremamente flessibile e un giudizio sul loro utilizzo non può essere formulato in astratto, ma solo con riferimento all'insieme concreto delle condizioni che li caratterizzano.

2.05Il buon funzionamento del sistema ha un limite: richiede l'esistenza di un mercato efficiente.

Il meccanismo del voucher presuppone che a fronte di una domanda di servizi, si attivi (per intervento di una pluralità di produttori) un'offerta adeguata nella qualità e nella quantità. È possibile che questo presupposto, si riveli falso alla prova dei fatti in alcuni contesti sociali e geografici. In particolare, in zone a bassa densità di popolazione o con una diffusione capillare di fenomeni criminali, è possibile che l'offerta di servizi si riveli inadeguata. ` possibile che disabili soli e in condizioni gravi non siano in grado di esercitare il potere di scelta che lo strumento del buono servizio implica [..]

2.06Il voucher ha essenzialmente lo scopo di effettuare un trasferimento di risorse mirato.

3 - Questioni logiche

3.01In Italia e nella maggior parte delle nazioni europee le amministrazioni publiche finanziano, con denaro proveniente dall'imposizione fiscale, numerose attività per le quali, diversamente dalle funzioni propriamente istituzionali, viene richiesto un pagamento per l'accesso alle prestazioni. Impianti sportivi, teatri, trasporti publici, musei, non sono funzioni monopolistiche gratuite, ma vengono finanziate in misura più o meno grande, ma non completamente, dalle varie amministrazioni publiche, che operano in questo modo una redistribuzione a favore degli utilizzatori di questi servizi. Qui non si contesta la funzione di redistribuzione che ha una funzione sociale, questa si propria dello Stato, ma il metodo con il quale lo Stato opera la redistribuzione nei casi citati.

3.02Il finanziamento publico di attività, che non sono strettamente istituzionali, come la costruzione e la gestione di stadi per eventi sportivi, teatri e trasporti, dove viene comunque richiesto un pagamanto per l'accesso alle prestazioni, determina delle condizioni per cui l'accesso a detti servizi seleziona alcune fasce di popolazione favorendone alcune e sfavorendone altre. Sono evidentemente favorite quelle fasce che possono acquistare questi servizi pagando un prezzo inferiore a quello di mercato. Sono sfavorite quelle fasce di popolazione che per motivi economici non hanno la possibilità di acquistare detti servizi al prezzo proposto e però devono comunque contribuire al loro pagamento attraverso l'imposizione fiscale. L'esempio classico in questo caso è il teatro dell'Opera, che pur essendo in gran parte finanziato con denaro publico, non è accessibile ad una grande parte dei cittadini più poveri, che diventano per questo stesso motivo i veri finanziatori delle rappresentazioni operistiche.

3.03Poiché la redistribuzione operata attraverso l'imposizione fiscale è giustificabile esclusivamente quando avviene a favore della parte più povera della popolazione, ma non quando avviene a favore di altre categorie di cittadini, perché, altrimenti, si potrebbe ipotizzare, ad esempio, che solo i cittadini con gli occhi blu abbiano accesso gratuitamente al teatro d'opera, ne consegue che il tipo di redistribuzione operato attraverso il finanziamento diretto di teatri, impianti sportivi, trasporti, etc. è illegittimo, perché viola il principio di uguaglianza costituzionalmente sancito. Ne segue che, se questo tipo di spesa publica viene praticato e sostenuto, si deve supporre esistano altre motivazioni, che ineriscono agli interessi particolari della classe politica, che, detenendo il potere, si permette di violare impunemente anche i diritti riconosciuti dalla legge fondamentale della nazione.

3.04Dal punto di vista dell'uguaglianza l'attuale forma di finanziamento parzialmente publico di alcuni servizi non è logicamente giustificabile, ma appare come il residuo di condizioni storiche. Stupisce che i partiti che si sono fatti paladini delle classi più povere non abbiano mai rilevato le contraddizioni insite in questo tipo di redistribuzione facendone oggetto di proposta politica, ma anzi abbiano proposto e propongano l'ampliamento di questo metodo di redistribuzione, che viola il principio di uguaglianza.

3.05I vouchers individuali, a destinazione predeterminata, rappresentano una alternativa al finanziamento diretto da parte dello Stato e degli altri enti publici di funzioni parzialmente publiche, senza penalizzare le fasce più povere della popolazione.

3.06L'ostacolo maggiore a questa innovazione viene da chi perderebbe il controllo nell'assegnazione dei finanziamenti e cioè la classe politica. È un ostacolo reale; comportando una perdita economica reale per i membri della classe politica, oltre ad una diminuzione del potere di condizionamento clientelare. Si tratta quindi di una riforma la cui attuazione è possibile solo in condizioni di estrema debolezza della classe politica; poiché non si può prendere in considerazione la possibilità che esista una classe politica illuminata, che anteponga gli interessi della collettività ai propri interessi particolari. Questo fa parte della mitologia politica.

21 ottobre 2012 β

Bibliografia

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Lorenzo Infantino (a cura di): - [ ] In difesa
Antonio Martino: - [1985] Il buono scuola, Crea, Roma, 1985
Alberto Mingardi: - [2003] Lettera a un amico no global, Rubbettino, 2003
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