Homo suffragans

1. Considerazioni preliminari

1.01 Una omogenea linea interpretativa (Tosato →) fa discendere l'uso di elementi di democrazia diretta, come il referendum, dall'affermazione della sovranità popolare iscritta nell'art. 1 della Costituzione italiana: - La sovranità appartiene al popolo che la esercita nelle forme e nei limiti stabiliti dalla legge

1.02 Il referendum è in realtà la constatazione di fatto di una volontà popolare che è essa stessa costitutiva. Anche la nostra Assemblea costituente, quando ha affrontato il tema della partecipazione del popolo alla vita dello Stato, si è posta il problema dell'adozione del referendum, tanto più, non è inutile ricordarlo, che il nuovo Stato republicano si fondava proprio su una scelta operata direttamente dal popolo con il referendum istituzionale del 2 giugno 1946. (Cuocolo →)

1.03 La Costituzione italiana garantisce dunque l'uso di questo strumento, iscritto nella sua origine, da attuarsi con modalità corrette nella forma ed imparziali nella sostanza. L'intensità nell'uso degli strumenti di democrazia diretta e la loro qualità saranno il segno della concreta attuazione della Costituzione. (Crisafulli → ) Questo è l'assunto che ci proponiamo di verificare attraverso lo studio del comma 4° dell'art. 75.

2. Il comma 4°

2.01Il quarto comma dell'articolo 75 della Costituzione della republica italiana recita: - La proposta soggetta a referendum è approvata se ha partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto, e se è raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi.

2.02L 'art. 75 ha avuto applicazione con l'emanazione della legge 25 maggio 1970, n° 352 - Publicata sulla G.U. il 15 giugno 1970, n° 147 con il titolo: - Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo. Questa legge all'art. 36 comma 1° determina le modalità di applicazione del comma 4° dell'art. 75: - L'Ufficio centrale per il referendum, appena pervenuti i verbali, procede, in publica adunanza con l'intervento del procuratore generale della Corte di Cassazione, facendosi assistere, per l'esecuzione materiale dei calcoli, da esperti designati dal primo presidente, all'accertamento della partecipazione alla votazione della maggioranza degli aventi diritto, alla somma dei voti validi favorevoli e dei voti validi contrari all'abrogazione della legge, e alla conseguente proclamazione dei risultati del referendum.

3. Iter parlamentare del comma 4°

3.01Ai nostri fini è interessante verificare, nei lavori dell'Assemblea Costituente, i principali passaggi nei quali venne discusso il quarto comma dell'art. 75. Una prima formulazione, di cui riporto alcuni stralci, si ebbe nella Seconda Sottocommissione

3.02 [ Il Presidente TERRACINI ] Apre ora la discussione sull'articolo 6 del progetto Mortati così formulato:
" Il diritto di partecipare al referendum compete a tutti i cittadini chiamati ad eleggere la Camera dei Deputati.
" La proposta sottoposta a referendum s'intende approvata quando abbia raccolto la maggioranza dei voti espressi.
" Una legge determinarà le altre modalità di attuazione del referendum

3.03 MORTATI, relatore, circa il primo comma, fa presente di aver indicato la Camera dei Deputati, in quanto per il Senato potrebbero anche essere poste delle condizioni particolari, ed anche perché il diritto di eleggere i deputati è quello che abbraccia la maggioranza dei cittadini.
PRESIDENTE pone ai voti il primo comma dell'articolo.
(E' approvato)

3.04 FABBRI a proposito del secondo comma, prospetta la necessità di non stabilire genericamente che la proposta s'intende approvata quando abbia raccolto la maggioranza dei voti espressi, ma di fissare, analogamente a quanto dispongono le legislazioni che ammettono il referendum, un quorum di elettori, allo scopo di dare al referendum stesso una rilevanza giuridica.

3.05 FUSCHINI si associa alle considerazioni dell'onorevole Fabbri e propone di fissare il quorum in due quinti degli elettori stessi.

3.05 NOBILE concorda con l'onorevole Fabbri

3.06 GRIECO non è favorevole alla proposta Fabbri, perché essendo contrario al principio di fissare un quorum nelle elezioni, è anche contrario al principio di stabilire un quorum per la validità del referendum.

3.07 PRESIDENTE pone ai voti il principio che sia da stabilire un quorum di votanti per la validità del referendum. (E' approvato)

3.08 Mette quindi in votazione la misura del quorum nei due quinti degli aventi diritto. (E' approvato)

3.09 PERASSI prospetta l'opportunità di dire espressamente che non si tiene conto delle schede nulle e di quelle bianche, giacché tra le une e le altre vi è una differenza. Aggiunge che tale sua considerazione ha valore per stabilire la maggioranza.
FABBRI ritiene che ci si possa limitare a dire "voti validi espressi".
PRESIDENTE formulerebbe il secondo comma nel modo seguente:
" La proposta sottoposta a referendum si intende approvata quando abbia raccolto la maggioranza dei voti espressi, purché abbiano partecipato alla votazione i due quinti degli aventi diritto".

3.10 Conseguentemente nel progetto di Costituzione presentato dalla Commissione dei 75 alla presidenza dell'Assemblea costituente il 31 gennaio 1947 l'art. 73 comma 2° era così formulato. - La proposta soggetta a referendum è approvata se hanno partecipato alla votazione i due quinti degli aventi diritto e se è raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi.

La discussione in Assemblea Costituente si concentra nella seduta pomeridiana del 16 ottobre 1947

3.11 PRESIDENTE. Vi è, infine, ancora un emendamento, presentato dagli onorevoli Paolo Rossi - Lucifero D'Aprigliano Roberto - Giovanni Persico - Buffoni Francesco - Cosattini Giovanni - Carpano Maglioli Ernesto - Bianchi Bianca - Morelli Renato - Lami Starnuti Edgardo - Preti Luigi - Condorelli Orazio, del seguente tenore:
" Al secondo comma sostituire le parole due quinti con: tre quinti

3.12 L'onorevole Paolo Rossi ha facoltà di svolgerlo:
ROSSI PAOLO. Onorevoli colleghi secondo l'attuale formulazione dell'art. 73 sarebbe possibile che una proposta abrogativa fosse coronata da successo con la partecipazione al voto del 40 per cento degli elettori iscritti. Siccome l'esperienza ci insegna che il 4, 5 o 6 per cento di schede sono nulle potrebbe accadere, sempre per la dizione dell'art. 73 che parla di una partecipazione di due quinti e di una maggioranza assoluta dei voti validamente espressi, che una legge, eventualmente approvata con larghissima maggioranza dai due rami del Parlamento, fosse abrogata col 17 o 16 o 15 per cento degli elettori iscritti. Mi si dirà questa è una ipotesi rara, perché, naturalmente, si suppone che il popolo partecipi in più larga misura al diritto elettorale, all'esercizio del referendum; ma osservo che può accadere questo: che in un momento di stanchezza, quando si siano verificate più elezioni nello stesso anno, e talora anche nello stesso mese, o addirittura i cittadini siano chiamati più volte alle urne per il referendum, ci sia una certa indifferenza publica per una determinata legge che non sollevi un particolare cumulo di interessi popolari e che si verifichi quindi questo fatto, che sarebbe, a mio avviso, veramente deplorevole: l'abrogazione di una legge con il 17, 18, 20 per cento di voti rispetto agli elettori iscritti.

3.13 Il mio emendamento ha anche un altro scopo. Il referendum abrogativo è un'arma assai delicata →. Se i partiti sapranno che una legge può essere rovesciata senza la partecipazione alle urne di almeno il 60 per cento degli elettori iscritti, sarà più difficile che essi ricorrano alla consultazione popolare senza avere una fondata speranza di riuscire.

3.14 Per questi motivi credo che l'emendamento proposto da me con vari colleghi, per portare la maggioranza della partecipazione alle urne necessaria perché il referendum sia valido ai 3/5 anziché ai 2/5, sia da approvare.

3.15 PRESIDENTE. prego l'onorevole Ruini di esprimere il parere della Commissione.

3.16 RUINI. Presidente della Commissione per la Costituzione - ... Quanto alla proposta dello onorevole Rossi Paolo, riconosco che le sue osservazioni sono fondate, e che conviene aumentare il quorum dei votanti. ...

3.17 PERASSI. Chiedo di parlare
PRESIDENTE. Ne ha facolta
PERASSI. Per quanto riguarda l'emendamento dell'onorevole Rossi Paolo, io riconosco personalmente ed a nome della Commissione che, essendosi limitato il referendum alla forma abrogativa, la formula due quinti dev'essere riveduta. Mi pare però che sia un pò eccessiva la proposta Rossi. Basterebbe andare alla maggioranza degli aventi diritto. Prego il Presidente di modificare in tal senso il testo della Commissione.

3.18 ROSSI PAOLO. Consento.
PRESIDENTE. Sta bene.

3.19 Passiamo alla votazione....

Pongo in votazione il secondo comma, con la modifica proposta dell'onorevole Perassi: "La proposta soggetta a referendum è approvata se ha partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto e se è raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi. (E' approvato)

4. Matematica elettorale

4.01 Una proposta soggetta a referendum è condizionata dall'interazione di due minimi: a) il primo minimo è la partecipazione alla votazione della maggioranza degli aventi diritto al voto ovvero del 50% + 1 elettori. b) il secondo minimo, nel caso di cui sopra, è la maggioranza dei voti espressi ovvero il 25% + 1 degli aventi diritto al voto . Se si raggiungono questi due minimi una proposta soggetta a referendum viene approvata con il voto favorevole del 25% + 1 degli aventi diritto.

4.02 Se prendessimo per buone le argomentazioni espresse da Paolo Rossi all'Assemblea Costituente (2) e considerassimo normale un 4, 5 o 6 per cento di schede bianche o nulle il minimo necessario di voti favorevoli per l'approvazione di una proposta soggetta a referendum sarebbe del 21, 20 o anche 19 per cento degli aventi diritto al voto.

4.03Ovvero, con la attuale norma costituzionale, il numero minimo di voti necessari per approvare una proposta di legge soggetta a referendum è circa 1/5 del corpo elettorale e ciò indica che il costituente ha ritenuto legittima una maggioranza espressa da 1/5 degli elettori.

4.04 Questa come vedremo è una ipotesi di scuola perché non prende in considerazione un "ragionamento logico" che è sott'inteso nella formulazione della norma e che diventa evidente al momento di decidere come votare.

4.05 Affinchè la maggioranza di voti necessari per approvare una proposta soggetta a referendum sia realmente del 25% + 1 dei voti occorre che ci sia uno scontro elettorale in cui i portatori delle due posizioni contrapposte vadano entrambi a votare, rendendo inutile il "non voto" degli astenuti che può anche essere il 50% - 1 dei voti e rappresentare, la maggioranza reale poiché nessuna delle altre due posizioni, del si o del no, può raggiungere il 50% - 1 dei voti. In questa ipotesi si delineano tre posizioni di cui una è la maggioranza, ma in realtà non è la maggioranza; come nel classico caso di Borda.

4.06 Quella che ho esemplificato è solo una ipotesi perché nessuno che sia favorevole al mantenimento di una legge ha interesse ad andare a votare un referendum abrogativo rinunciando così al vantaggio che la stessa norma costituzionale gli offre: aggiungere ai propri voti quelli degli astenuti.

4.07Per questo motivo ogni volta che per la validità di un referendum abrogativo di una legge il quorum dei votanti deve essere superiore al 50% del totale degli elettori automaticamente la maggioranza necessaria per l'abrogazione della legge è sempre il 50% + 1 del totale degli elettori perché nessun elettore contrario all'abrogazione andrà mai a votare. Se lo fa agisce contro i propri interessi.

4.08 Ma questo è solo uno dei paradossi (Condorcet) che rendono difficile, se non impossibile (Arrow), costruire regole elettorali neutre, che non influiscano sul risultato stesso delle elezioni.

5. Considerazioni storiche

5.01Nel 1950 lo studioso svizzero Maurice Battelli riassumeva in modo semplice, che possimo fare nostro, il problema del quorum:

5.02 Più importante è la questione relativa al quorum che è stata introdotta nella Costituzione italiana: La proposta soggetta a referendum è approvata se ha partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto, e se è raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi (art. 75, comma 4°) Non si trovano disposizioni analoghe nel diritto svizzero, né nel diritto americano. Invece la Costituzione di Weimar sanciva: Una decisione del Reichstag non può essere annullata da un referendum tranne quando la maggioranza degli elettori abbia preso parte al voto.

5.03Questa regola paralizzò completamente la democrazia diretta in Germania. Due domande d'iniziativa popolare, respinte dal Reichstag, furono sottoposte al popolo. Però gli avversari dei progetti si astennero di votare, e così non fu raggiunto il quorum.

5.04Conclude Battelli: - Nelle numerose votazioni popolari che hanno avuto luogo nella Confederazione svizzera, non è mai successo che più della metà degli elettori si sia pronunciata in senso contrario all'Assemblea federale. È molto probabile che, col sistema italiano, nessuna legge approvata dall'Assemblea federale sarebbe stata respinta dal popolo, perché i partigiani della legge non sarebbero andati a votare, e così il quorum non sarebbe stato raggiunto. Per evitare questa eventualità, si potrebbe pensare a rendere il voto obbligatorio. Alcuni Cantoni svizzeri lo hanno fatto, senza che la percentuale dei votanti superi, generalmente, l'80 % degli elettori. Nei Cantoni dove il voto è facoltativo, il numero dei votanti è spesso inferiore alla metà del corpo elettorale.

5.05 E' interessante ricordare inoltre che Costantino Mortati fu autore di un commento alla Costituzione di Weimar publicato in coincidenza con l'inizio dei lavori della Costituente dal quale si può ricavare l'idea che il primo dei costituenti sebbene favorevole agli istituti di democrazia diretta - Dalla considerazione del popolo come fattore di decisione finale ed organo motore dello Stato discende che ad esso non può attribuirsi una funzione di pura e semplice scelta di rappresentati. La concezione meramente rappresentativa della democrazia, propria delle prime costituzioni liberali, non si può logicamente inquadrare in un sistema che voglia svolgere nelle sue naturali conseguenze il postulato democratico. Così il costituente tedesco, coerente con i suoi presupposti, ha fatto largo impiego del referendum diretto... e sia ancora dell'iniziativa popolare. - non avesse una percezione del tutto chiara sul loro funzionamento pratico - E' però da osservare che quando si verifichi una divisione nel popolo in una molteplicità di correnti, quando masse notevoli di cittadini rimangano fuori dai partiti, e questi non riescano a polarizzare intorno a loro la pubblica opinione, quando, in altri termini difettino i mezzi idonei perché questa si organizzi e si manifesti in modo univoco, per la stessa incertezza del calcolo politico, da parte di chi deve provocare l'interpellazione, o per la difficoltà di riunire i consensi necessari all'esercizio dell'iniziativa, gli istituti in parola sono destinati a rimanere in pratica non utilizzati, come appunto è avvenuto nella Germania di Weimar

6. Una Costituzione incostituzionale

6.01 Il quarto comma dell'art. 75 così come è formulato se non fa onore al Costituente dal punto di vista matematico, anche dal punto di vista costituzionale sembra porre in essere un conflitto con il comma secondo dell'art. 48 che recita: Il voto è personale ed eguale, libero e segreto.

6.02 Ritenendo prevalente l'art. 48, in quanto norma più generale si può osservare:

6.03 a) Il voto è personale si intende che deve essere espresso personalmente e singolarmente da ciascun cittadino, e quindi attribuire per legge ai "non votanti" un voto che esprime una delle due posizioni appare, sotto questo profilo, discutibile .

6.04 b) Il voto è uguale si intende che ad ogni voto dovrebbe corrispondere un eguale valore matematico. Almeno da un punto di vista logico il 30% dei voti dovrebbe rappresentare sempre il 30% dei voti e dovrebbe produrre quindi sempre effetti comparabili.
Se la maggioranza può essere volta a volta al 25% + 1 voto o al 50% + 1 voto, senza una giustificata motivazione logica, questo concetto di norma non coincide con il concetto di uguale valore del voto.

6.05 c) Il voto è segreto. Se andare a votare significa solo votare per il "si" ovviamente il voto non può materialmente conservare il requisito della segretezza in quanto chi vota "dichiara" il proprio voto. →

6.06 d) Venendo meno il requisito della segretezza si dice possa, in alcuni casi, venir meno anche il requisito della libertà.

Poiché questo venir meno del requisito della segretezza non è occasionale, ma è insito nella stessa struttura logica della norma, esso non appare sanabile se non modificando la norma stessa.

7. Considerazioni finali

7.01 Un ultimo accenno va fatto alle modalità di modifica del comma 4° dell'art.75. La via più lineare è quella indicata dalla stessa Costituzione, che però è anche la più difficile da seguire perché nessuna maggioranza di governo e nessuna maggioranza parlamentare voteranno mai, se non costrette da circostanze di forza maggiore, una legge che ritengono, forse a torto, le renda più vulnerabili. Si ammette che nessuno perda potere volontariamente. Occorre dimostrare che perdendo potere si guadagna potere. In Svizzera nessun governo si dimette per aver perso un referendum...

7.02 La seconda possibilità è quella di promuovere un referendum per l'abolizione di parte del comma 4° dell'art. 75 e precisamente le parole - se ha partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto . Questo referendum è inammissibile in quanto la Costituzione non prevede referendum costituzionali abrogativi diretti, ma solo abrogativi di modifiche della Costituzione e pertanto la Corte Costituzionale potrebbe respingerlo attenendosi alla forma del quesito, anche se, rilevando le motivazioni del Comitato promotore del referendum potrebbe rinviare la materia al Parlamento.

7.03 Di fatto esistendo nella formulazione del comma 4° un errore materiale si può ritenere che vi sia un obbligo del Parlamento ad eliminare l'errore. La modifica della Costituzione a maggioranza, quale che sia il testo approvato, renderebbe formalmente legittimo il ricorso al referendum ai sensi dell'art. 138 che non prevede quorum di votanti per la sua approvazione. Il ricorso alla votazione popolare su un quesito chiaro, non impegnativo per il governo, rappresenterebbe quanto vi è di più vicino allo spirito dell'art. 1 della Costituzione.

Note

1.   Egidio Tosato , Sovranità del popolo e sovranità dello Stato , in Studi in onore di G. M. De Francesco , Milano, 1957. pag 26

Le elezioni delle Camere e l'abrogazione per referendum delle leggi, come le leggi abrogate, sono atti che hanno ugualmente valore nello Stato e per lo Stato, in quanto previste dal medesimo ordine giuridico, che ne costituisce il fondamento, come atti propri di un medesimo soggetto cui si riferiscono, con la differenza che la elezione delle Camere e il referendum abrogativo sono atti provenienti dal popolo, mentre le leggi abrogate provengono dall'organo Parlamento, e che i primi, appunto perché atti del popolo hanno una efficacia superiore e più alta di qualsiasi manifestazione di volontà dello Stato.

2.   Fausto Cuocolo , Referendum , in Studi per il ventesimo anniversario dell'assemblea costituente, Vallecchi, Firenze, 1969. Volume 6, Autonomie e garanzie costituzionali , pag. 161

3.  Vezio Crisafulli , La sovranità popolare nella costituzione italiana , in Scritti giuridici in memoria di V. E. Orlando , Padova, 1957. pag. 425

... ai fini di una esatta valutazione dell'ordinamento costituzionale italiano ... decisiva non è tanto la circostanza formale della presenza o meno di qualche forma di consultazione popolare diretta rientrante nello schema generale del referendum, quanto piuttosto il grado qualitativo e l'intensità di tale consultazione in un dato sistema costituzionale, nei confronti con le manifestazioni di volontà dello Stato-persona. Il referendum, cioè, in tanto deve essere messo in correlazione con il principio della sovranità popolare, rivelandone o confermandone l'accoglimento in sede di diritto positivo, in quanto attraverso di esso il popolo sia posto in grado di esprimere, nell'ambito dell'ordinamento dato, una volontà preminente, alla quale sia dunque attribuita efficacia prevalente su ogni altra e in ultima analisi decisiva. Questi caratteri sono propri, nella nostra Costituzione, del referendum abrogativo...

4. Per curiosità riporto i dati relativi ai risultati del referendum istituzionale del 2 giugno 1946 da cui risulta che se fosse stato applicato un quorum l'Italia sarebbe una monarchia.

Corriere della sera, 1 giugno 1946: si ritiene che il numero di elettori che era 27.916.171 alcune settimane fa, sia salito notevolmente oltre i 28 milioni

Corriere della sera, 6 giugno 1946: Republica: 12.718.019 - Monarchia: 10.709.423

Corriere della sera, 7 giugno 1946: Republica: 12.737.996 - Monarchia: 10.725.532

Corriere della sera, 11 giugno 1946. Primo conteggio della Corte suprema di cassazione. Dati riportati nel verbale relativo alla proclamazione dei risultati del referendum sulla forma istituzionale del 10 giugno 1946: Republica: 12.672.767 - Monarchia: 10.688.905

Corriere della sera, 19 giugno 1946: Corte di Cassazione, seduta notturna del 18 giugno 1946. La Corte, respingendo le eccezioni riguardanti il quorum, ha ritenuto che per maggioranza dei votanti dovrebbe ritenersi la maggioranza degli elettori che hanno espresso voti valevoli. Art. 2 del Decreto legislativo luogotenenziale del 16 marzo 1948 n. 98. Republica: 12.717.923 - Monarchia: 10.719.284 - Voti nulli: 1.498.136

Dati riportati su Quaderni di vita italiana, 1987, n°3 - Fonte Presidenza Consiglio dei ministri.

Elettori: 28.005.449 - Astenuti : 3.058.262 - Votanti : 24.947.187
Schede bianche : 1.146.729 - Schede nulle : 363.315 - Totale voti non validi : 1.510.044
Republica : 12.718.641 - Monarchia : 10.718.502 - Totale voti validi : 23.437.143

Si può facilmente constatare che i voti favorevoli alla republica non superano il 50% dei votanti. Se fosse stato applicato al referendum istituzionale il comma 4° dell'art. 75 l'Italia oggi sarebbe una monarchia.

Bibliografia

Giovanni Battista Arista (a cura di)

- [1976] la voce Democrazia diretta nel saggio bibliografico La Costituzione italiana, Roma, Tipografia del Senato, 1976.

Kenneth J. Arrow

- [1967] Values and Collective Decision-Making , in Philosophy, Politcs and Society , a cura di P. Laslett e W.C. Runcinam, Oxford, 1967 ,

Maurice Battelli

- [1950] Le istituzioni di democrazia diretta , in Commentario sistematico alla Costituzione italiana , diretto da Piero Calamandrei e Alessandro Levi, Firenze, 1950

Jean-Charles Borda

- [1784] Mémoires sur les élections au scrutin , in Mémoires de l'Académie royale des sciences, pour 1781. Paris, 1784

Marie-Jean-Antoine-Nicolas de Caritat marquis de Condorcet

- [1986] Sur les élections, et autres textes, Paris, 1986

- [1789] Sur la nécessité de faire ratifier la constitution par les citoyen, Paris, 1789

Vezio Crisafulli

- [1957] La sovranità popolare nella costituzione italiana , in Scritti giuridici in memoria di V. E. Orlando , Padova, 1957

Fausto Cuocolo

- [1969] Referendum , in Studi per il ventesimo anniversario dell'assemblea costituente, Vallecchi, Firenze, 1969. Volume 6, Autonomie e garanzie costituzionali

Giovanni Fagiolo

- [1992] La costituzione della republica italiana. Iter parlamentare articolo per articolo, Roma, 1992

Gaston-Gilles Granger

- [1956] La mathématique sociale du marquis de Condorcet, Paris, 1956

Fulco Lanchester

- [1998] Costantino Mortati e Weimar, in Alle origini della Costituzione a cura di Stefano Rodotà, Bologna, 1998

Costantino Mortati

- [1946] La costituzione di Weimar, Firenze 1946

Meuccio Ruini

- [1953] Il referendum popolare e la revisione della Costituzione , Milano, 1953

Egidio Tosato

- [1957] Sovranità del popolo e sovranità dello Stato , in Studi in onore di G. M. De Francesco , Milano, 1957